VALTAKUNTA 2011

Apulaisoikeuskanslerin PÄÄTÖS  OKV/9/1/2008

ASIA                                       Hallintosäännön määräyksen lainmukaisuus

KANTELU

Petri Nurminen on pyytänyt 2.1.2008 saapuneessa kantelussaan tutkimaan Oulun kaupungin hallintosäännön 19 §:n 5 momentin lainmukaisuuden. Hän on viitannut antamaani 18.9.2007 päivättyyn päätökseen Dnro 176/1/06, joka koski Harjavallan kaupungin hallintosäännön lainmukaisuutta.

SELVITYS

Oulun kaupunki on antanut 13.1.2008 päivätyn selvityksen.

RATKAISU

Oulun kaupungin hallintosäännön 19 §:n 5 momentin mukaan henkilö, joka on ollut kaupunkiin määräaikaisessa palvelussuhteessa vähintään 24 kuukautta eikä hänen palvelussuhteensa määräaikaiselle jatkamiselle ole lainmukaisia perusteita, voidaan ottaa toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen ilman hakumenettelyä. Tällöin valinnasta päättää kaupunginhallitus, lautakunta tai johtokunta alaisensa henkilökunnan osalta.

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (304/2003) (jäljempänä viranhaltijalaki) 4 §:n 1 momentin mukaan virkasuhteeseen ottaminen edellyttää julkista hakumenettelyä, jollei jäljempänä toisin säädetä. Pykälän 3 momentin mukaan virkasuhteeseen voidaan 1 momentista poiketen ottaa ilman hakumenettelyä, kun kysymyksessä on sijaiseksi tai avoinna olevaan virkasuhteeseen ottaminen määräajaksi, taloudellisista ja tuotannollista syistä irtisanotun viranhaltijan ottaminen toiseen virkasuhteeseen, 22 §:ssä tarkoitettu virkasuhteen tarjoaminen osa-aikaiselle viranhaltijalle, 24 §:ssä tarkoitettu tai muussa laissa säädetty viranhaltijan siirtäminen toiseen virkasuhteeseen, muun työnantajan palveluksessa olevan henkilön ottaminen virkasuhteeseen lain tai sopimuksen nojalla tapahtuvan toiminnan siirtämisen yhteydessä taikka muu näihin rinnastettava johtosäännössä määrätty peruste.

Asiassa on kysymys siitä, onko Oulun kaupungin hallintosäännön 19 §:n 5 momentin määräys rinnastettavissa viranhaltijalain 4 §:n 3 momentissa mainittuihin yksilöityihin perusteisiin.

Oulun kaupunki on todennut selvityksessään, että kaupunki halusi hallintosäännössä määritellä poikkeuksellisen palvelussuhteeseen valinnan ilman hakumenettelyä ja asettaa sille tiukat kriteerit, jotta se olisi lakien mukainen. Lisäksi päätösvalta nostettiin lautakunta- tai johtokuntatasolle. Pääsääntö on täyttää virat hakumenettelyn kautta.  Pitkäaikainen, vuosia kestänyt avoimen viran tai avointen virkojen hoitaminen voisi käytännössä johtaa viranhaltijalain 3 §:n 3 momentin mukaiseen vahingonkorvausvelvollisuuteen, mikäli asianomainen henkilö ei tulisi valituksi julkisessa haussa avoinna olevaan virkaan. Kaupungin käsityksen mukaan hallintosäännön 19 §:n 5 momentti on lainmukainen.

Olen käsitellyt samaa kysymystä 18.9.2007 päivätyssä päätöksessä Dnro 176/1/06, joka koski Harjavallan kaupungin hallintosäännön lainmukaisuutta. Kaupungin tuolloin voimassa olleen hallintosäännön 10 §:n 2 momentin mukaan henkilö voitiin viranhaltijalain 4 §:n 3 momentissa säädetyn lisäksi ottaa ilman hakumenettelyä sellaiseen virkasuhteeseen tai työsuhteeseen, jota vastaavia tehtäviä hän oli hoitanut kaupungissa virkasuhteessa tai työsopimussuhteessa tai määräaikaisessa virkasuhteessa tai määräaikaisessa työsuhteessa vähintään kuusi kuukautta.

Totesin mainitussa päätöksessäni muun muassa, että viranhaltijalain 4 §:n 1 momentin mukaan pääsääntö on, että virat täytetään julkisen hakumenettelyn kautta ja että viran täyttäminen ilman julkista hakumenettelyä on poikkeus pääsäännöstä. Johtopäätöksenä asiassa ilmenneiden seikkojen perusteella totesin, että julkisen viranhaun tavoitteet ja tarkoitus sekä viranhaltijalain 4 §:n 3 momentin sanamuoto ja sen poikkeussäännön luonne huomioon ottaen kaupungin hallintosäännön 10 §:n 2 momentin lainmukaisuutta kohtaan voitiin siltä osin, kuin siinä on kysymys virkasuhteeseen ottamisesta, mielestäni perustellusti kohdistaa arvostelua. Edelleen totesin, että kysymys on viranhaltijalain 4 §:n 3 momentin tulkinnasta, johon vaikuttavat eri suuntiin käyvät argumentit. Näkemykseni mukaan hallintosäännön 10 §:n 2 momentin mää­räystä ei virkasuhteeseen ottamisen osalta voitu päätöksessä esittämieni näkökohtien perusteella pitää viranhaltijalain 4 §:n 3 momentin mukaisena, minkä johdosta kiinnitin Harjavallan kaupunginhallituksen huomiota asiaan.

Korkein hallinto-oikeus (jäljempänä KHO) on 20.11.2009 antamassaan päätöksessä taltio­nro 2793 ottanut kantaa virantäyttöön ilman julkista hakumenettelyä. KHO on todennut päätöksessään, että kunnan virkasuhteeseen otettaessa lähtökohta on viranhaltijalain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettu julkinen hakumenettely, joka on yksi julkisen hallinnon perusteisiin liittyvä olennainen seikka, jonka tavoitteena on hallituksen esityksen (196/2002) (hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kunnallisesta viranhaltijasta ja laiksi kuntalain muuttamisesta) mukaisesti turvata uskottavuutta, oikeudenmukaisuutta, tasapuolisuutta ja parhaan mahdollisen henkilöstön saamista julkishallinnon palvelukseen.

KHO:n päätöksessä on todettu, että pääsäännöstä poiketen julkista hakumenettelyä ei tarvitse käyttää tilanteissa, joista säädetään viranhaltijalain 4 §:n 3 momentissa. Päätöksessä on käsitelty sitä, onko kaupungin hallintosääntöön otettu peruste rinnastettavissa viranhaltijalaissa mainittuihin perusteisiin. KHO on katsonut päätöksestä tarkemmin ilmenevillä perusteilla, että kaupungin hallintosäännön määräys, jonka mukaan henkilö voitiin ottaa ilman hakumenettelyä sellaiseen virkasuhteeseen, jota vastaavia tehtäviä hän oli hoitanut vähintään kuusi kuukautta kaupungin virka- tai työsuhteessa, ei ollut rinnastettavissa viranhaltijalain 4 §:n 3 momentissa mainittuihin perusteisiin. Määräys näin sovellettuna oli KHO:n mukaan ristiriidassa mainitun lain kanssa eikä sitä tällä tavoin saanut soveltaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa. Päätöksen mukaan kaupunginhallitus ei ollut voinut soveltaa hallintosäännön määräystä niin, että se oli täyttänyt kysymyksessä olevan viran julistamatta sitä haettavaksi. KHO hylkäsi valituksen eikä hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta, jonka mukaan virkanimitystä koskevat päätökset oli kumottu, muutettu.

KHO on 20.11.2009 antanut myös toisen päätöksen (taltionro 2794), jossa oli kysymys virantäytöstä ilman hakumenettelyä. Kyseisessä tapauksessa kaupungin hallintosäännön määräyksen mukaan henkilö voitiin ottaa ilman hakumenettelyä sellaiseen virkasuhteeseen, jota vastaavia tehtäviä hän oli hoitanut vähintään vuoden kaupungissa työsopimussuhteessa tai määräaikaisessa virkasuhteessa. KHO katsoi myös tässä tapauksessa, että hallintosäännön määräys ei ollut rinnastettavissa viranhaltijalain 4 §:n 3 momentissa mainittuihin perusteisiin.  

Mainitut ratkaisut koskevat lähtökohtaisesti niissä yksilöityjä virkanimityksiä. Ratkaisuissa on kuitenkin otettu myös yleisesti kantaa kyseisenlaisten määräysten lainmukaisuuteen.

Kunnallinen työmarkkinalaitos on kunnanhallituksille ja kuntayhtymille osoittamassaan yleiskirjeessä 16/2009 todennut, että edellä mainitussa KHO:n päätöksessä taltionro 2793 on kysymys hallintosäännön määräyksestä, jonka mukaan henkilö saatiin ottaa virkasuhteeseen ilman hakumenettelyä, mikäli hän on hoitanut vastaavia tehtäviä kunnan virka- tai työsuhteessa vähintään kuusi kuukautta. Yleiskirjeen mukaan määräys vastaa Kuntaliiton/Kunnallisen työmarkkinalaitoksen laatimaa hallintosäännön mallia ja määräys mitä ilmeisimmin on useimmissa kuntien ja kuntayhtymien hallintosäännöissä. Yleiskirjeessä on todettu, että kunnat ja kuntayhtymät eivät voi enää noudattaa kyseistä hallintosäännön määräystä ja se tulee poistaa hallintosäännöstä.

Oulun kaupungin hallintosäännön määräys poikkeaa KHO:n käsittelemistä tapauksista siten, että kaupungin hallintosäännön mukaan työkokemusta vastaavista tehtävistä tulee olla vähintään 24 kuukautta. KHO on kuitenkin ratkaisuissaan katsonut, että ”virantäyttömenettelyn avoimuuden ja kiinnostuneiden hakijoiden yhdenvertaisuuden kannalta arvioituna voidaan todeta, että sijaisuutta ja avoinna olevaan virkasuhteeseen määräajaksi ottamista lukuun ottamatta poikkeusperusteet ovat sellaisia, että henkilö on tullut valituksi tehtävään avoimen hakumenettelyn ja siinä suoritetun ansiovertailun perusteella. Tätä on pidettävä julkisen hakumenettelyn kannalta olennaisena erona hallintosäännön mahdollistaman poikkeuksen ja laissa mainittujen poikkeusperusteiden välillä. Tätä eroa ei poista se, kuinka pitkä hallintosäännössä tarkoitettu määräaika on.”

KHO ei siis ole pitänyt merkityksellisenä työkokemuksen pituutta hallintosäännön määräyksen lainmukaisuutta arvioidessaan.

Käsitykseni mukaan myöskään sitä Oulun kaupungin hallintosäännön 19 §:n 5 momentissa mainittua lisäedellytystä, että palvelussuhteen määräaikaiselle jatkamiselle ei ole lainmukaisia perusteita, ei voida pitää viranhaltijalain 4 §:n 3 momentissa mainittuihin yksilöityihin perusteisiin rinnastettavana syynä.

Johtopäätökset ja toimenpiteet

Oikeuskansleri                                                  Jaakko Jonkka